Exdefensor del Pueblo fija posición sobre destitución de Alfredo Castillero

Análisis constitucional del Dr. Italo Antinori Bolaños, Primer Defensor del Pueblo de la República de Panamá (1997-2001), sobre la remoción de Alfredo Castillero Hoyos como Defensor del Pueblo:

Desde el 27 de junio de 1997 en que fui elegido Primer Defensor del Pueblo de la República de Panamá (1997-2001), hasta octubre de 2019, siete Defensores del Pueblo hemos sido elegidos en Panamá. 

Solo dos terminamos nuestros períodos completos desde el principio hasta el final (el suscrito, y quien me reemplazó, Juan Antonio Tejada).  A partir del 2005, tres Defensores del Pueblo elegidos por la Asamblea Nacional como titulares (Liborio García Correa, Patria Portugal y Alfredo Castillero Hoyos), han sido destituidos por la Asamblea Nacional. Otros Defensores han ocupado la posición, terminando los períodos que quedaron vacantes por la remoción de sus titulares (caso de Mónica Pérez, quien fue adjunta encargada por un tiempo, cuando destituyeron a Liborio García; Ricardo Vargas, quien fue elegido por la Asamblea, Defensor del Pueblo para terminar el período de Liborio García y Lilia Herrera, quien fue elegida por la Asamblea, para terminar el período de Patria Portugal). 

La situación del Defensor del Pueblo, Alfredo Castillero Hoyos era insostenible. Después de su negligente y omisivo actuar y de los escándalos personales que provocó, más daño aún se le hacía a la institución si se quedaba en el cargo, que procediendo con su remoción. Su negligente y pésima actuación, provocó una gestión opaca, sin brillo, desconectada del sentimiento y de la realidad popular, pero cuidadosamente cercana a los intereses de los políticos de turno y de ciertos grupos de presión en la sociedad que se autodenominan “sociedad civil”, que sin ambages sostenemos que la mayoría de éstos no representan a nadie, solo a ellos mismos, que son los que pareciera que vitaliciamente representan a sus organizaciones caracterizadas por sus rimbombantes y cantinflescos nombres. Hace menos de un año, el 27 de noviembre de 2018, en una entrevista de televisión que concedimos al periodista Atenógenes Rodríguez) en, Telemetro Canal 13 de la ciudad de Panamá, con cierta osadía de nuestra parte, nos atrevimos a vaticinar su ridículo final, al calificar la gestión del Defensor del Pueblo, Alfredo Castillero Hoyos, como “vergüenza nacional”. 

El vídeo de dicho programa de televisión lo colocaron mis exalumnos en YouTube y puede verse en la siguiente dirección: dirección: https://www.youtube.com/watch?v=TO0i4inSgtY
Cuando ejercí el cargo de Primer Defensor del Pueblo de la República de Panamá,  regía únicamente la Ley 7 de 5 de febrero de 1997 (Gaceta Oficial 23,221 de 6 de febrero de 1997) por la cual se estableció la Defensoría del Pueblo en la República de Panamá.  Dicha ley establecía en el artículo 11, causas muy específicas para que se produjera la vacante absoluta del cargo de Defensor del Pueblo, a saber:
1. Renuncia aceptada por mayoría simple de los miembros de la Asamblea.
2. Vencimiento del plazo del mandato.
3. Muerte.
4. Decisión del pleno de la Corte Suprema de Justicia, únicamente en los siguientes casos:
a. Incapacidad física o psíquica sobrevenida, que le impida el ejercicio del cargo.
b. Negligencia notoria en el cumplimiento de los deberes del cargo.
c. Incurrimiento en cualquiera de las incompatibilidades previstas en la ley (razones de parentesco o ejercicio del comercio)
Dicha ley contenía una característica muy puntual en cuanto a que el Defensor del Pueblo era elegido por la Asamblea Nacional (en nuestro caso fue una elección secreta) y luego debía ser nombrado por el Presidente de la República, mediante Decreto que debía ser publicado en la Gaceta Oficial (el Presidente no podía vetar ni objetar el nombramiento). 

De manera que desde 1997 cuando fuimos elegidos,  hasta el 2004 – cuando se aprobaron reformas constitucionales y se incorporó la Defensoría del Pueblo a la Constitución – el Defensor del Pueblo era elegido por el Parlamento, nombrado por el Ejecutivo y solo podía ser removido por la Corte Suprema de Justicia.  Estamos seguros que los inspiradores de dicha ley de la Defensoría, aparte de insistir que entre otros requisitos, la persona elegida como Defensor del Pueblo debía tener solvencia moral y prestigio reconocido (artículo 8 numeral 4 de la Ley 7 de 5 de febrero de 1997), de manera sensata establecieron un sistema en el que los tres principales Órganos del Estado concurrían en su elección, nombramiento y remoción, pero ninguno de éstos tenía el poder absoluto para destituir al Defensor del Pueblo.

Tal característica dotó a los Defensores del Pueblo de una estabilidad en el ejercicio de sus funciones, incluso, frente a los sentimientos de aversión que les producía a los políticos nuestras acciones absolutamente independientes, basadas en Dios, la Patria y la conciencia.
Sin embargo – la verdad debe ser dicha sin ambages –, en el 2004 la persona que nos reemplazó al término de nuestro período como Primer Defensor del Pueblo, el Lcdo. Juan Antonio Tejada Espino  permitió que en la reforma constitucional que se aprobó en ese año, al incorporar la Defensoría del Pueblo en el texto constitucional, se estableciera, entre otros aspectos, lo siguiente en el último párrafo del artículo 129 de la Constitución:
“La Defensoría del Pueblo actuará bajo la dirección y responsabilidad del Defensor del Pueblo, quien será nombrado por el Órgano Legislativo para un período de cinco años, dentro del cual no podrá ser suspendido ni removido, sino por el voto de dos tercios de los miembros de la Asamblea Nacional, en virtud de causas definidas previamente por la Ley.” (El resaltado y subrayado es nuestro).
A partir de ese momento, los políticos se dieron cuenta que por fin habían recuperado el control de la institución, pues no solo detentaban la facultad de elegir al Defensor del Pueblo (facultad que ya tenían en la Ley N° 7 de 5 de febrero de 1997), sino que con el advenimiento de las reformas constitucionales del 2004 habían “capturado” a la institución, al arrogarse también el derecho de remover administrativamente al Defensor del Pueblo o la de suspenderlo en el ejercicio del cargo, solo con la concurrencia de las dos terceras partes de los votos de los Diputados.  Para ello, se aprovecharon de la ignorancia, candidez o la falta de coraje del entonces Defensor del Pueblo Juan Antonio Tejada Espino (2001-2006), quien lamentable y desgraciadamente, dejó que tal posibilidad se estableciera nada más y nada menos que en la cúspide jurídica del Estado, que es la Constitución.
Somos del criterio que la reforma constitucional del 2004 debilitó la figura del Defensor del Pueblo al dejarla sometida  al inmenso poder de la Asamblea Nacional.  Específicamente, la reforma coarta la independencia del Defensor del Pueblo, quien ante cualquier acción que pudiese afectar los intereses de los políticos con sus actuaciones, éstos sencillamente se pondrían de acuerdo entre las diferentes facciones políticas para lograr el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Nacional con lo cual lo podrían remover o suspender libremente.  En consecuencia, los Defensores del Pueblo, después de la reforma constitucional de 2004, no se atreven a actuar con valentía ni independencia, porque en el fondo tienen temor de las repercusiones que se crearán en su contra si desafían a los grandes intereses políticos.  Por otra parte, ello también ha provocado que la figura del Defensor del Pueblo haya sido percibida, poco a poco, como inoperante, débil y complaciente con el poder político, situación muy distinta a la que se produjo durante los primeros años posteriores a su fundación en 1997, con el ejercicio del cargo del Primer Defensor del Pueblo.
Como la reforma constitucional del 2004 estableció nuevas reglas para la remoción o suspensión del ciudadano Defensor del Pueblo – que eran distintas a las contempladas en la Ley 7 de 5 de febrero de 1997 – en consecuencia se dictó la Ley N° 41 de 1 de diciembre de 2005  (Gaceta Oficial N° 25,438 de lunes 5 de diciembre de 2005)  por la cual modificó y adicionó la Ley 7 de 5 de febrero de 1997 para actualizar dicha ley en lo atinente a las nuevas  facultades que se le había otorgado a la Asamblea Nacional, en las reformas constitucionales del 2004, para remover o suspender al Defensor del Pueblo.  Hábilmente los políticos, se dieron cuenta que podían hacer otras reformas en la Ley, para tener aún más control sobre la institución porque estaban frente a un Defensor del Pueblo pasivo y complaciente con el poder político (el entonces Defensor del Pueblo  Juan Antonio Tejada Espino es familiar de Martín Torrijos Espino, quien, en esos momentos, era Presidente de la República).  Por ello, también aprovecharon para quitarle al Defensor del Pueblo las consideraciones de equivalencia a las de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y se las rebajaron a las de Ministro de Estado, en la modificación del artículo 10 de la Ley 7 de 5 de febrero de 1997 hecha por la Ley 41 de 1 de diciembre de 2005 que se promulgó como consecuencia de las reformas constitucionales del 2004. En ese año, como ciudadano y especialista en Derecho Constitucional, me opuse a las reformas constitucionales, por el método que usaron y de forma específica por la forma en que se incorporaba la Defensoría del Pueblo a la Constitución.  Lo señalé puntualmente en diversos escritos nuestros y parte de las consecuencias que hoy día vive la institución, tienen su origen en esas reformas constitucionales como explicamos en el presente análisis. 

Por su parte, es importante recordar que el Diario “La Prensa” de la ciudad de Panamá, en una publicación de los periodistas Rolando Rodríguez (hoy Subdirector del Diario La Prensa) y Rafael Pérez G., de lunes 28 de junio de 2004, con el título de “Los nuevos ‘constituyentes’”, denunció que “sin ser electo, un grupo de cercanos colaboradores de Martín Torrijos, es el verdadero artífice del proyecto de reformas a la Constitución” y atribuyó dichas reformas a Juan Antonio Tejada Espino, Jorge Giannareas, Carlos Ernesto González Ramirez, Milton Henríquez, Gustavo Chellew y Carlos Vásquez Reyes, entre otros, como los inspiradores de las reformas constitucionales del 2004.  En esa ocasión, el Diario “La Prensa” hizo duros cuestionamientos, no sólo en contra de la injerencia de dichos ciudadanos en las reformas constitucionales, sino por la forma en que éstas se hacían y por el contenido de algunas de ellas, en los siguientes términos:
“Lo que parece ser todo un misterio es quién hizo el trabajo de “edición” de las reformas. De acuerdo con una fuente, que prefirió no ser mencionada por su nombre, el trabajo de “costura” fue hecho por un sastre que “pegó retazos de aquí y de allá” para hacer un traje que parece que no le ajusta a nadie, salvo a aquellos que impulsaban enmiendas con nombre y apellido.”
Ver denuncia del Diario La Prensa, en el siguiente vínculo: https://laverdadhispanoamerica.blogspot.com/2019/10/noticia-tomada-de-la-hemeroteca-de-la.html
Como consecuencia del cambio que produjo la reforma constitucional, en lo atinente a la remoción o suspensión del Defensor del Pueblo en el precitado artículo 129 de la Constitución (párrafo final), la Ley 41 de 1 de diciembre de 2005 al modificar la  Ley 7 de 5 de febrero de 1997), adicionó de manera específica los siguientes artículos:
Artículo 11-A. El Defensor o Defensora del Pueblo solo podrá ser suspendido o removido de su cargo, por el voto de dos tercios de los miembros de la Asamblea Nacional.
Artículo 11-B. Son causales de suspensión o remoción del cargo de Defensor o Defensora del Pueblo, las siguientes:
1. Incapacidad física o psíquica sobrevenida, que le impida el ejercicio del cargo.
2. Negligencia notoria en el cumplimiento de los deberes del cargo.
3. Incurrimiento en cualesquiera de las incompatibilidades previstas en la presente Ley.
Como podemos observar, a nuestro modo de ver y desde el punto de vista jurídico/constitucional, a partir de las reformas constitucionales del 2004, la Asamblea Nacional de Panamá tiene amplias facultades, no solo para remover, sino también para suspender al Defensor del Pueblo por las dos terceras partes de sus miembros (observemos que en el precitado artículo 11-B que adicionó la Ley 41 de 1 de diciembre de 2005, aparece una conjunción disyuntiva que nos indica que puede ser una cosa o la otra).  Empecemos por analizar que la facultad que tiene la Asamblea Nacional en este aspecto, fue calculadamente establecida en la base jurídica del Estado que es la Constitución (art. 129)  para lo cual tuvo que promulgarse posteriormente la Ley 41 de 1 de diciembre de 2005, para adecuar, a la Ley de la Defensoría del Pueblo,  los nuevos términos y condiciones jurídicas que se habían incorporado en la reforma constitucional del 2004.  A nuestro juicio, cualquiera de las causales establecidas en el antes citado artículo 11-B, que adicionó la Ley 41 de 1 de diciembre de 2005 – por haberlo dispuesto así la reforma constitucional – puede dar lugar a que la Asamblea Nacional decida la remoción o la suspensión del Defensor del Pueblo si concurriese alguna de dichas condiciones.  Es más, en el caso de la causal concerniente a la negligencia notoria en el ejercicio de sus funciones (que fue por la que se removió al Defensor del Pueblo, Alfredo Castillero Hoyos), quien determina y califica la negligencia, es la propia Asamblea Nacional.  El único requisito que debe tener la Asamblea, aparte de encuadrar su destitución en cualquiera de las causales establecidas en el artículo 11-B  es que debe contar con el voto de las dos terceras partes  de los Diputados.  La facultad otorgada a la Asamblea Nacional por el artículo 129 de la Constitución y por el artículo 11-B adicionado por la Ley 41 de 1 de diciembre de 2005,  es amplia y no admite duda alguna de que pueden removerlo o suspenderlo por alguna de dichas causas, en el ejercicio de lo que los constitucionalistas denominamos facultades políticas/administrativas de los Parlamentos.  Los inspiradores de las reformas constitucionales de 2004, de forma calculada le otorgaron a la Asamblea Nacional una amplia y absoluta facultad para remover o suspender al Defensor del Pueblo, que no tuvo el parlamento panameño desde 1997, cuando se promulgó la Ley 7 de 5 de febrero de 1997 hasta la aprobación de las reformas constitucionales.  Fue a partir de dichas reformas que quedó establecido en el artículo 129 de la Constitución Política que la Asamblea tenía amplia potestad de elegirlo y también de removerlo o suspenderlo con el voto de las dos terceras partes de sus miembros por las causas que una Ley definiría y precisamente, para eso dictaron la Ley 41 de 1 de diciembre de 2005 que adicionó y modificó aspectos inherentes a la Defensoría del Pueblo que establecía la Ley 7 de 5 de febrero de 1997.
Si hacemos un análisis más detallado y profundo del contenido del artículo 129 de la Constitución Política que hemos transcrito antes, podemos notar que al referirse al Defensor del Pueblo, dice: “no podrá ser suspendido ni removido, sino por el voto de dos tercios de los miembros de la Asamblea Nacional…”, lo cual nos indicaría en estricto sentido constitucional, que ninguna autoridad, ni organismo, puede removerlo ni suspenderlo, excepto la Asamblea Nacional, por mandato y disposición del precitado artículo 129 de la Constitución; por una parte y por la otra, solo puede hacerlo por las causales establecidas en el artículo 11-B de la Ley 7 de 5 de febrero de 1997 adicionado por el artículo 8 de la Ley 41 de 1 de diciembre de 2005.  Excepcionalmente y conforme a lo establecido por el numeral 4 del artículo 11 de la Ley 7 de 5 de febrero de 1997 que fue modificado por el artículo  6 de la precitada Ley N° 41 de 1 de diciembre de 2005,  se produce la vacante absoluta del cargo de Defensor del Pueblo cuando exista en materia de delitos una sentencia condenatoria ejecutoriada, proferida por la Corte Suprema de Justicia, por delitos o faltas. Pero en este caso se produce la vacante por razón de la condena ejecutoriada por un delito cometido, en el caso de la Asamblea, ella está autorizada constitucionalmente para removerlo o suspenderlo, por causas que no constituyan delitos, pero que sean faltas graves de carácter administrativo.
Por tal razón, cuando la Asamblea Nacional concluya que una conducta del Defensor del Pueblo va más allá de una falta administrativa como la negligencia notoria, vale decir, cuando considere que ha cometido un delito, debe aplicarse el segundo párrafo del artículo 15 de la Ley 7 de 5 de febrero de 1997 modificado por el artículo 10 de la Ley 41 de 1 de diciembre de 2005, que dice lo siguiente:
Artículo 15. El Defensor o Defensora del Pueblo y su Adjunto no podrán ser perseguidos ni detenidos por causas penales o policivas, sin previa autorización de la Corte Suprema de Justicia.
El juzgamiento del titular de la Defensoría del Pueblo y su Adjunto por la comisión de delitos, le corresponderá a la Corte Suprema de Justicia. (El subrayado y resaltado es nuestro)
De manera que ante la preexistencia de algún hecho delictivo que la Asamblea Nacional considerase que hubiese cometido el ciudadano Defensor del Pueblo – sin menoscabo de la amplia facultad administrativa que tiene de suspenderlo o removerlo por las dos terceras partes y por alguna de las tres causales señaladas en el artículo 11-B de la Ley  7 de 5 de febrero de 1997, adicionado por el artículo 8 de la Ley N° 41 de 1 de diciembre de 2005, – la actividad investigativa de un proceso penal que hubiere en su contra, correspondería al Procurador General de la Nación y su juzgamiento a la Sala Penal de la  Corte Suprema de Justicia, conforme lo establecen los artículos 482 y 40 del Código Procesal Penal de la República de Panamá.
Es decir, si la Asamblea en vez de considerar la negligencia notoria en el ejercicio de sus funciones (que es de índole administrativa y no delictiva) como causal para la remoción del Defensor del Pueblo Alfredo Castillero Hoyos, hubiese considerado que existían conductas delictivas probadas en su conducta, el trámite le hubiese correspondido hacerlo en materia de investigación, a la Procuraduría General de la Nación (art. 482 del Código Procesal Penal) y su juzgamiento, a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia (art. 40 del Código Procesal Penal).  En el caso del señor Alfredo Castillero Hoyos, la Asamblea decidió removerlo por una causal de índole administrativa como es la negligencia notoria, para la que tiene plena facultad constitucional y legal.
Mientras que una remoción o suspensión decretada por la Asamblea Nacional – en ejercicio de la facultad política/administrativa que le otorga la Constitución y la Ley – solo puede hacerse por las tres causales señaladas en el artículo 11-B de la Ley  7 de 5 de febrero de 1997, adicionado por el artículo 8 de la Ley N° 41 de 1 de diciembre de 2005), en el caso del juzgamiento por delitos cometidos  por el Defensor del Pueblo, éste debe hacerlo la  Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, al que se le  aplicarían, en cuanto al procedimiento, las normas propias del Sistema Penal Acusatorio contenidas en el Código Procesal Penal y en lo atinente a los hechos ilícitos (delitos) se le juzgaría por cualquier conducta o hecho delictivo descrito previamente como tal, en el Código Penal. 
En el  caso del Defensor del Pueblo, Alfredo Castillero Hoyos, las acusaciones apuntaban a la negligencia notoria en el ejercicio de su cargo, pero también fue denunciado por graves actos delictivos, como el acoso sexual, extralimitación de funciones, omisión de sus deberes y otros.  La Asamblea Nacional, finalmente solo consideró para su remoción la negligencia notoria en el ejercicio de su cargo, para la que está plenamente legitimada (numeral 2 del artículo 11-B de la Ley de la Ley 7 de 5 de febrero de 1997, adicionado por el artículo 8 de la Ley  N° 41 de 1 de diciembre de 2005) y así expresamente lo señala la resolución administrativa de la Asamblea Nacional que ordenó tal acción.  En consecuencia, no observamos ni vislumbramos causa de inconstitucionalidad, ni de ilegalidad en la actuación de la Asamblea Nacional porque sus facultades descansan en el párrafo final del artículo 129 de la Constitución  que desarrollan de manera precisa y puntual los artículos 11-A y 11-B de la Ley 7 de 5 de febrero de 1997, adicionados por la Ley 41 de 1 de diciembre de 2005)  Tampoco encontramos violaciones al debido proceso, porque la Asamblea Nacional no realizó ni un proceso ni un juicio, sino un mero acto administrativo de remoción por una causal que constituye una falta grave, pero no un delito.
Aunque no fue la causal o razón oficial de su remoción, para nadie es un secreto que lo más abominable, escabroso y escandaloso fueron las fotografías donde Alfredo Castillero Hoyos aparece desnudo, aparentemente en una habitación y que supuestamente fueron tomadas por la dama que le acusó de acoso sexual alegando haberse visto forzada a tener relaciones sexuales con el señor Castillero Hoyos por el acoso sexual al que fue sometida.   Entiendo que ella alegó que había tomado esas fotografías como pruebas para demostrar posteriormente, que había sido obligada mediante acoso a tener dicho encuentro sexual con su jefe, debido a las supuestas presiones a que éste la sometió.  De otra forma, hemos de preguntarnos ¿cómo y por qué una subalterna tiene consigo tan comprometedoras fotografías de su jefe?  Es evidente que la posesión de dichas fotografías en manos de quien aduce que fue obligada por acoso a mantener un acto sexual, revelan una prueba gravísima en contra del señor Castillero Hoyos.  ¿Cómo y bajo qué parámetros justificativos podría explicar dichas fotos el señor Castillero Hoyos?  Sin conocer si lo dicho por la denunciante es cierto o no y que tal hecho no fue la cusa o razón de su remoción, que un Defensor del Pueblo aparezca desnudo en unas fotografías, le resta toda autoridad moral para seguir ejerciendo tan alto cargo por cuanto la Constitución y la Ley  exigen como requisito fundamental para ejercer el cargo de Defensor del Pueblo, “tener solvencia moral y prestigio reconocido” (ver numeral 5 del artículo 130 de la Constitución de Panamá, en concordancia con el numeral 5 del artículo 8 de la Ley 7 de 5 de febrero de 1997, modificado a su vez por el artículo 4 de la Ley N° 41 de 1 de diciembre de 2005).  Muchos de los organismos como la Federación Iberoamericana del Ombudsman (FIO), Comisión Interamericana de Derechos Humanos y demás instituciones, probablemente desconocen no solo el expediente de la Asamblea Nacional que contiene delicados testimonios y gravísimas pruebas, sino también las degradantes fotografías que no tienen justificación alguna.  Pese a que las fotografías constan en el expediente, debemos reconocer que los Diputados, en términos generales, no hicieron referencia a éstas,  mientras comparecía a la Asamblea Nacional el hasta entonces Defensor del Pueblo, Alfredo Castillero Hoyos, el miércoles 9 de octubre de 2019. Suponemos que no hicieron referencias a tan comprometedoras fotografías porque la remoción se hizo con fundamento en la causal de negligencia notoria en el ejercicio de su cargo (para lo cual la Asamblea Nacional está plenamente facultada)  y no por acoso sexual que al ser un delito, su juzgamiento se hubiese tenido que producir por la Sala Penal de Corte Suprema de Justicia.  Aunque las fotografías como elemento de convicción aportado para sustentar la denuncia por acoso sexual no fueron el fundamento oficial de su remoción, su existencia como realidad social no pueden ser negadas, así como la cadena de hechos, testimonios y otras pruebas, resquebrajaron la autoridad moral del hoy ex Defensor del Pueblo Alfredo Castillero Hoyos, al punto que más daño se le hacía a la institución y al país dejándolo en el cargo, que removiéndolo.  La votación fue un reflejo de lo que el pueblo profundo sentía por tan impopular funcionario.  De 71 parlamentarios 65 votaron a favor de removerle (91.5%), dos se abstuvieron, tres estaban ausentes y solo uno votó en contra de la remoción.  Ésta resultó ser una de las decisiones de mayor consenso en la Asamblea Nacional por parte de todas las fracciones parlamentarias que la integran. ¡Qué forma más vergonzosa y deshonrosa de salir de un cargo!
Panamá, 10 de octubre de 2019
Dr. Italo Isaac Antinori Bolaños